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新農村土地承包法:“三權分置”法制化,保護進城農民,保障婦女權益(附決定全文)

2019年01月02日 11:54 來源:法制日報點擊量:4480

根據憲法制定的農村土地承包法,是一部直接關系億萬農民群眾切身利益、生存發展的重要法律。這部法律從2003年實施以來,對于穩定農村基本經營制度,維護農村集體土地所有權和廣大農民的承包土地經營權,促進農村土地承包關系的穩定,促進農業農村經濟的健康發展和農村社會和諧穩定都發揮了非常重要的作用。

就在幾天前,2018年12月29日,十三屆全國人大常委會第七次會議以170票贊成、1票棄權,表決通過了關于修改農村土地承包法的決定。新的農村土地承包法從今年1月1日起正式施行。修改后的法律規定,耕地的承包期屆滿后再延長三十年。同時,考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地,同時規定,草地和林地的承包期屆滿后,在現有基礎上相應延長。

土地經營權正式入法、

保護進城落戶農戶的

土地承包權不受侵犯、

保護婦女在土地承包方面的平等權利

……

此次修改后的農村土地承包法

新增多項重磅內容,

必須認真介紹一下:

重要修改一:

“兩權”變“三權”,土地經營權正式入法

新農村土地承包法來了!“三權分置”法制化,保護進城農民,保障婦女權益(附決定全文)

這次修法的一個重要內容,就是在原來的集體土地所有權、土地承包經營權的“兩權”基礎上,從土地承包經營權中分離出一個權利——土地經營權。簡而言之, 這次修改農村土地承包法,主要就是為了將農村土地實行“三權分置”的制度法制化。

所謂“三權分置”,針對的是農村集體經濟組織內部的家庭承包方式而進行的一個制度設計。“三權”都是哪三權呢?第一個是所有權,即農村的土地歸農民集體所有,土地管理法和物權法對此都有明確規定。第二個是土地承包經營權,即農村集體經濟組織成員依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地以后,就享有了土地承包經營權。對此,修改前的農村土地承包法和物權法都有規定。第三個就是此次新設的權利——土地經營權。

——為什么要多出這樣的一個權利呢?

全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤給出了解釋:“三權分置的設想,是承包的農戶承包土地以后,不但可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地,還可以向外部的受讓人流轉承包地,而且流轉以后,要使受讓人獲得權利保障。這樣可以有利于促進適度規模經營,進一步發揮農村土地資源的效率,也有利于增加農民的財產收入。這就需要在土地承包經營權的基礎上,再設計一個由流轉的受讓人享有的權利,也就是這次修改后新增加的土地經營權。”

——修改后的農村土地承包法對于土地經營權都有哪些制度設計呢?

一是在總則提出了土地經營權的概念,同時也表達了整個制度設計的理論基礎,即承包方既可以自己經營,也可以由他人經營。流轉承包地的土地經營權,就是由他人經營的一個實現方式。

二是規定了流轉的方式。新法規定,承包方可以自主決定依法采取出租(轉包)、入股或者其他的方式,向他人流轉土地經營權,并向發包方備案。

三是明確土地經營權登記制度。新法明確,土地經營權流轉期限為五年以上的,當事人可以向登記機構申請土地經營權登記,未經登記,不得對抗善意第三人。

四是規定了土地經營權的融資擔保。根據新法,一方面,承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保。另一方面,土地經營權流轉的受讓方,通過流轉取得的土地經營權,經過承包方的書面同意并向發包方備案,也可以向金融機構融資擔保。融資擔保以后,就發生了擔保物權的效力。當事人就可以向登記機構申請登記。作為擔保物權人的金融機構,有權就土地經營權優先受償。

此外,關于土地經營權這一部分,新法中還增加了關于土地經營權流轉合同的訂立和解除,社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查制度等其他方面的內容。

重要修改二:

沒了土地就失去一切?不會的!從立法設計上徹底打消農民們的這種憂慮

土地可以流轉了,把分給自己的承包地轉包給了別人,那是不是自己就失去了這塊地了?對于農民們的這種擔心,農業農村部政策與改革司副巡視員孫邦群給出了明確答案:承包經營權是農民的,是物權。從農民的角度來說,不存在流轉了之后土地就失去了的情況!

孫邦群說,從中央的要求到法律的規定,包括我們在實踐過程中用了五年時間在全國對農民承包經營權做了確權登記頒證,目的就是讓農民能夠拿到穩定的承包經營權。穩定承包經營權之后,農民可以按照自己的意愿來進行有計劃地流轉,也可以入股,也可以退出,也可以互換。這也是中央所要求的,在保護所有權和承包權的前提下,平等保護農民的土地經營權。

據了解,為了平等保護經營權,相關部門推出了一系列措施,包括流轉市場規范化建設,這次根據新修訂的土地承包法相關精神,將進一步完善流轉市場管理辦法。另一方面,孫邦群認為,農民的顧慮還與對流轉合同的條款規定不是太清楚有關,“下一步,我們準備推出全國標準的土地經營權的流轉合同文本,進一步規范合同。所以,農民在土地流轉過程中不存在流轉了土地,土地就失去的問題”。

重要修改三:

人進了城,地怎么辦?新法明確保護進城農戶的土地承包經營權

隨著工業化、城鎮化的迅速推進,越來越多的農民進了城、落了戶,成了“城里人”。但隨之而來,很多人產生了新的擔憂——自己在村里的承包地會不會被收回?新法給出了明確答案,規定國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。同時規定,承包期內,承包農戶進城落戶的,引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方,也可以鼓勵其流轉土地經營權。

全國人大農業與農村委員會辦公室主任何寶玉說:“承包期內不得隨意調整農民的承包地,不得隨意收回農民的承包地,是農村土地承包法的核心內容。穩定農村土地承包關系,保護農民的土地承包經營權,很重要的一點,就是發包方在承包期內不得隨意收回承包地,使廣大農民真正地感到土地承包經營權是有切實保障的。”

——保障進城農戶的土地權益,新法都作出哪些修改?

新的農村土地承包法第27條、第28條是兩個核心條款。

據何寶玉介紹,概括起來說,這次新法對保護進城農戶的土地承包經營權作了兩個修改:一個是農民進城以前,不得以農戶退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。一個是刪除了要求進城農戶交回承包地、不交回就收回的規定,修改為由進城農戶自主選擇如何處分土地承包經營權,可以按照自愿有償原則,依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶,也可以自愿有償地將承包地交回發包方,也可以流轉土地經營權。

據介紹,為了維護進城落戶農民的土地承包權益,推進城鎮化發展,2014年7月,國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確提出,現階段不得以退出土地承包經營權、使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的三個條件。2016年10月中辦、國辦發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權三權分置辦法的意見》,又進一步重申,不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

“根據這些文件的精神,我們這次修改農村土地承包法專門增加了一項規定,即國家保護進城農戶的土地承包經營權,不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”何寶玉說,從目前的大部分情況看,農戶進城后一段時間內還是不穩定的,遇到經濟形勢比較困難的時候,農民可能還要回去。很多農民全家進城后,在城市中不一定能穩定下來,完全享受城市的社會保障需要一段時間。還有很多農戶雖然全家遷到城里了,但是還需要在城鄉之間往返,經濟好的時候就在城市,經濟困難的時候就回到農村。

何寶玉同時強調指出:“總體上看,我國城鎮化也好,農民進城后市民化也好,都是一個長期的過程,對此我們要有歷史耐心。對進城農民來說,承包地和宅基地的權益是他們在農村的最后一點財產和利益,所以對部分農戶在進城后一段時間內,既有城鎮居民的身份同時又保留土地承包權益,整體上講不妨寬容一點、大度一點。不要一看到農戶進城,就急急忙忙把承包地收回來。”

重要修改四:

嫁出去的閨女潑出去的水?農村外嫁女利益如何保障?新法加強對農村婦女土地承包經營權的保護

此次修法還有一大亮點不得不提,就是對農村婦女的土地承包經營權進行了特殊保護。新的農村土地承包法新增加了兩項規定:一是規定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。二是土地承包經營權證和林權證,這些證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。

一直以來,“外嫁女”的土地權益問題都是實踐中反映比較多的問題,新的農村土地承包法真的可以為此類人群提供有力保障嗎?對此,孫邦群用兩句話作出明確回應:第一,在娘家的地不能收回。第二,在婆家如果沒分到地的時候,更不能收回。

其實,修改前的農村土地承包法,就很注重保護農村婦女的承包經營權。比如說規定了農村土地承包,婦女與男子享有平等的權利,承包中應當保護婦女的合法權益,任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權等等,還規定不得因為婦女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經營權。

據孫邦群介紹,我國實行土地集體所有采取的是集體經濟組織內部家庭承包方式,承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權益。這就是說,無論是婦女,無論是小孩,無論是老人,都要平等地享有土地的各項權益。“修訂后的土地承包法特別體現了這條,這也是對婦女權益保護的一種強調。”

他進一步解釋說,婦女結婚,新居住地未取得承包地的,發包方不能收回其原承包地,婦女離婚、喪偶,仍在原居住地生活,或不在原居住地生活,但在新居住地沒取得承包地的,發包方也不能收回她的承包地。這些規定都是對婦女承包經營權加強了保護。

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